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  • 環境民事公益訴訟懲罰性賠償的適用及規制
    2023-11-15 13:18 來源:法治日報-法治網 作者:單平基
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    □ 前沿話題

    □ 單平基 (東南大學法學院教授,最高人民檢察院民事檢察研究基地主任)

    值此公益訴訟立法的關鍵時刻,亟須探討環境民事公益訴訟的懲罰性賠償適用問題。黨的二十大報告強調,“加強檢察機關法律監督工作。完善公益訴訟制度”。其中,民法典首次將懲罰性賠償納入環境污染、生態破壞侵權責任(第一千二百三十二條),對生態環境保護意義重大,但該條表述為“被侵權人”有權請求相應的懲罰性賠償,未明確公益訴訟可否適用,導致學界分歧甚大,且司法實踐亦呈現混亂景象,需從解釋論界清,防止過罰失當,以助推其科學適用。

    環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的學說歧見及實踐困境

    對環境民事公益訴訟是否可適用懲罰性賠償,理論界和司法實踐形成支持和反對兩種觀點。支持者認為,懲罰性賠償與環境民事公益訴訟在制度功能上具有內在契合性,均蘊含生態環境保護的法目的。反對者認為,民法典第一千二百三十二條的用語為“被侵權人”,得以請求懲罰性賠償者為特定的受害者,而公益訴訟缺少特定受害人,懲罰性賠償無法在公益訴訟適用。司法實踐亦未形成共識。有的法院支持懲罰性賠償的主張,主張這契合民法典保護生態環境的內在意旨。但是,有的法院認為,公益訴訟懲罰性賠償尚無明文規定,應不予支持。

    為此,以下問題亟須回答:在環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償是否具有正當性?民法典第一千二百三十二條中“被侵權人”僅指普通的私法受害人,還是包括作為不特定受害人代表的檢察機關和環保組織?懲罰性賠償在民事公益訴訟中的泛化適用有何弊端?如何確定懲罰金額的衡量因素與具體的賠償標準?這些問題也是困擾司法裁判的難點。

    環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的證成

    懲罰性賠償與傳統私法責任不同。傳統私法責任最關注如何補償或分擔損失。與此不同,民法典確立懲罰性賠償(第一千二百三十二條)的制度意蘊并非填補損害,而是加大故意污染環境、破壞生態行為的違法成本,本質是運用私法機制實現本應由公法實施的懲罰和威懾功能,警示其他潛在的侵權者,起到預防違法的法效果。

    環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償具有正當性。第一,從請求權主體看,需通過公益訴訟救濟生態環境損害。國家規定的機關或法律規定的組織有權提起訴訟,具體包括檢察機關、符合條件的社會組織(環境保護法第五十八條第1款)。第二,從受損客體看,適用懲罰性賠償契合救濟生態環境損害的實踐需求,僅適用填補性損害賠償無法阻遏嚴峻的生態環境污染趨勢。第三,從體系解釋看,民法典將環境污染、生態破壞明確為環境侵權類型,擴大了環境侵權的客體范圍,使此類訴訟擁有了實體法依據。第四,從救濟范圍看,若僅依循填補原則,可能忽視所受損失者的多數性、環境和生態修復的長期性、生態環境損失的潛伏性。第五,從法功能看,故意污染環境、破壞生態的行為對生態環境造成嚴重損害,巨大的經濟利益往往誘使行為人罔顧法律。此時,傳統民事侵權責任的填補性、行政處罰的嚴格法定性,已無法進行遏制,而懲罰性賠償可對加害行為進行威懾或阻遏。

    環境民事公益訴訟泛化適用懲罰性賠償的弊病

    其一,在公益訴訟中,若不加區分地泛化適用懲罰性賠償,會產生較私益訴訟更嚴重和不利的法效果。懲罰性賠償蘊含報復性元素,僅能作為填補性賠償的補充。若泛化適用,一方面將使侵權人不能承受責任之重,另一方面也極易使公眾產生“司法機關借保護生態環境公益之名行制裁當事人之實”的錯覺,引發不良法效果。

    其二,泛化適用懲罰性賠償易致多重法律責任疊加。若生態環境侵權行為同時涉及行政違法,乃至刑事犯罪,那么,就會出現公益和私益的交織,且蘊含民事、行政和刑事等多重法律關系,侵權人需面對民法中的填補損害賠償、懲罰性賠償以及行政罰款,甚至刑事罰金這四重疊加性的財產性賠償或處罰,將無法承受“一事數罰”之重,會極大影響行為自由。

    其三,泛化適用懲罰性賠償違反合法和必要性原則。依循私法自治原理,除非具有合法依據且契合必要性,檢察機關作為公權機關都應秉持謙抑性,堅持窮盡其他更優機制原則,謹慎介入私法領域。若經由環保行政執法可實現生態環保的目的,檢察機關便無必要提起民事公益訴訟,其應作為窮盡其他救濟手段之后迫不得已適用的“替補”制度。

    其四,泛化適用懲罰性賠償會沖擊民事訴訟對抗性。其中,檢察機關角色的雙重性(起訴主體和法律監督者)以及民事訴訟的制度構造,共同決定著其提起公益訴訟應秉持謙抑性。在公益訴訟中,檢察機關亦需恪守民事訴訟的基本原理、原則和程序,既不應影響審判機關的中立性及司法權的固有邊界,也不能影響其他訴訟當事人處分權的行使。

    環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償的規制

    為防止懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中泛化適用,需規制其適用條件。首先,侵權行為具有違法性。這和填補性損害賠償不同,根源在于此項制度蘊含的懲罰性本質。其次,侵權人具有主觀故意性。若侵權人沒有主觀故意,就沒有懲罰的必要。再次,污染環境、破壞生態造成嚴重后果。這種嚴重后果須客觀上已發生,而不能處于將發生的狀態。它在預防性環境民事公益訴訟中不應適用。最后,請求權人對適用懲罰性賠償應負舉證責任,這與一般環境污染侵權舉證責任倒置不同。

    未來立法中,應明確懲罰性數額的衡量因素和賠償標準。第一,應考量侵權人的惡意程度,使具體金額與行為的違法性和主觀惡意相對應。第二,具體數額需視案件事實、行為違法性質、污染物種類、污染環境和破壞生態行為的情節、污染環境或破壞生態的程度、侵權人獲益狀況、認知水平、承擔責任的經濟能力、有無采取積極補救措施等而定。第三,懲罰性賠償更多應在填補性損害賠償、行政罰款、刑事罰金適用后仍無法彌補生態環境損失時方得適用,若此三項法律責任已起到相應法律效果,懲罰性賠償就不應再“越俎代庖”。第四,宜以侵權人導致損害金額或非法獲利金額為基數,設置懲罰性賠償的倍數幅度,以限制司法機關恣意裁量,實現適用但又不泛化或濫用懲罰性賠償的法目的。

    (原文刊載于《政法論壇》2023年第6期)  

    編輯:劉曉瑩

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